La « Confédération européenne » de Letta et l’Union à venir

de Roberta Lucchini –

Une contribution d’Enrico Letta, secrétaire du Parti démocrate, intitulée « Une confédération européenne. La voie de l’adhésion de Kiev ». Dans le texte, l’ancien Premier ministre réfléchit sur la manière et le moment de l’éventuelle adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne, en utilisant les événements des récents élargissements, qui ont en fait presque doublé en quelques années, comme paramètre d’évaluation. le nombre d’Etats membres. Cette position a ensuite été reprise par Letta dans « Domani » et réitérée dans « la Repubblica », également par Piero Fassino, président de la commission des affaires étrangères de la Chambre, qui a précisé les conditions. Aucun autre dirigeant politique ne semble avoir manifesté d’intérêt pour le moment.
Il convient de noter immédiatement que l’initiative de Letta mérite certainement des applaudissements pour au moins deux raisons. La première, de nature plus générale, porte sur le sens même des considérations avancées : une réflexion approfondie qui se tourne vers le passé pour façonner l’avenir, avec l’intention – partagée – de stimuler une discussion plutôt que de se livrer à des émotions, est sans aucun doute méritoire Chirurgie. Elle a l’ambition d’esquisser une vision, de poursuivre un projet qui intègre une « idée » de l’Union européenne suffisamment forte pour être cultivée. La deuxième raison de l’appréciation concerne la nécessité déclarée de ne pas « réduire » le processus d’ouverture vers l’Ukraine et les autres pays de l’Est qui aspirent à rejoindre l’Union européenne en tant que parties intégrantes et intégrées.
« De nombreux retards doivent être comblés afin de s’adapter aux normes requises, avec d’énormes implications potentielles d’un nouvel élargissement pour la structure de l’UE elle-même », déclare Letta, attirant l’attention sur les risques de simplification excessive de ce qui est au lieu de cela un long processus, chronométré dans des passages austères et des chapitres thématiques qui ne peuvent être évités.
Cependant, la solution proposée, qui contredit en partie l’exigence de pondération, n’est pas très convaincante compte tenu des délais impartis, du montage institutionnel et de la réalité géopolitique. Et il y a un risque qu’à long terme, les résultats ne soient pas à la hauteur des prémisses, aussi remarquables soient-ils.
En fait, Letta propose « immédiatement » (et c’est la contradiction avec ce qui précède) « d’établir une confédération européenne composée de 27 États membres, l’Ukraine, la Géorgie, la Moldavie, la Macédoine du Nord, la Serbie, le Monténégro, l’Albanie, la Bosnie et le Kosovo », qui permet à ces pays de « participer à la vie publique européenne et d’avoir une subjectivité dans un espace politique et stratégique commun » pendant le « chemin ordonné » de l’adhésion à l’Union.
La cheville ouvrière institutionnelle de cette nouvelle structure serait le Conseil européen, dont les réunions (27) seraient symboliquement suivies de réunions de 36 membres au même endroit. En termes de compétences, la Confédération serait un forum politique où « des stratégies globales sont convenues, à commencer par la défense de la paix, de la sécurité, la promotion d’un modèle de développement juste et durable et la lutte contre le changement climatique ».
Le tout très intéressant, dans une perspective engageante et oserais-je dire optimiste, qui doit cependant se heurter à la réalité de la situation générale et des conditions particulières. Tout d’abord, le concept de confédération. Par cette expression, nous entendons, en effet, « une forme d’association d’Etats indépendants et souverains pour la satisfaction de besoins militaires et économiques communs, qui ne donne pas naissance à un nouvel Etat, étant fondée sur un traité international conclu entre Etats et non sur une nouvelle Constitution » (So R. Bin – G. Pitruzzella, Droit constitutionnel, Turin, Giappichelli, 2019, p. 100).
Bien que le terme «confédération» puisse être attrayant dans le cas spécifique et rappeler ces expériences historiques qui ont vu la naissance des fédérations (comme dans le cas des États-Unis d’Amérique) comme une progression naturelle du système, la dénomination ne correspond pas à la présente affaire. Il s’agirait plutôt d’une autre organisation internationale, de nature régionale, entre États indépendants sur un pied d’égalité, calquée sur les nombreuses qui existent, qui devrait marquer le début d’une intégration plus profonde et serait vouée à perdre de l’importance si le processus d’adhésion à la l’Union européenne a été réalisée par tous les pays candidats. Les limites politiques de la proposition sautent aux yeux : en effet, le Kosovo ne bénéficie pas de la reconnaissance internationale de pas moins de cinq membres de l’Union européenne (Chypre, Grèce, Roumanie, Slovaquie et Espagne), auxquels s’ajoutent la Serbie et la Bosnie-Herzégovine, qui ne le faire sur leur propre regard au niveau ; Par ailleurs, malgré des signes récents d’ouverture, l’attitude de la Bulgarie envers la République de Macédoine du Nord n’est toujours pas apaisée, et envers l’Albanie, qui d’ailleurs ne bénéficie pas des sympathies françaises.
Le fait que la Turquie soit exclue de la liste des pays concernés souligne l’impossibilité d’avancer dans les relations avec l’UE, malgré l’existence d’un accord d’association conclu en 1963 par la Communauté européenne d’alors et les autres instruments signés plus tard : il faut absolument afin d’encourager le dialogue, de garder des voies de communication ouvertes, même à haut niveau, tandis qu’exclure la Turquie du club confédéré pourrait compliquer l’objectif et faire chercher l’interlocuteur ailleurs, vers des alliances futures qui nous sont défavorables.
Une initiative continentale, si l’on peut dire, pourrait être intéressante, qui, outre la Turquie – et pourquoi pas le Royaume-Uni, si vous voulez – prend également en compte les autres pays européens qui ont déjà des relations économiques privilégiées avec l’UE (Suisse, Islande, Norvège, Liechtenstein) qui ne souhaitent pas être pleinement impliqués, mais ne peuvent être exclus d’une approche la plus inclusive possible et pas éminemment économique.
De plus, la nécessité de « créer immédiatement des liens économiques et culturels qui jetteront les bases de nouvelles convergences » ne tient pas compte de la réalité des faits. Chacun des pays mentionnés est déjà inclus dans un certain nombre d’accords avec l’Union européenne et ses États membres, tant dans le cadre de l’adhésion (comme pour les pays des Balkans) que dans le cadre de la politique de voisinage (comme ceux signés en 2014 et en vigueur par la suite les accords d’association conclus avec la Géorgie, la République de Moldavie et l’Ukraine).
En tout état de cause, la naissance précipitée d’une nouvelle superstructure, qui s’étend théoriquement jusqu’aux frontières extrêmes orientales de l’Europe géographique, échoue – ce qui, incidemment, entraînerait également des coûts organisationnels et administratifs supplémentaires qui devraient être supportés par les budgets des États peu prospères avec la poursuite du conflit cruel en Ukraine, dont la fin n’est pas imminente et dont l’issue est encore incertaine. C’est précisément pour cette raison, comme le souligne à juste titre Letta, qu’il est inapproprié et irrégulier de permettre aux pays du voisinage oriental de sauter les étapes du processus d’adhésion à l’UE. En fait, il faut ajouter que l’hypothèse de favoriser l’entrée doit être encore plus pesée. Tout comme l’Ukraine, la Géorgie et la République de Moldavie présentent des situations potentiellement explosives sur leur territoire ou ont déjà explosé : en Géorgie, les zones sécessionnistes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud, qui ont également des positions différentes sur leur destination finale (l’Abkhazie veut l’indépendance, l’Ossétie voudrait comme la volonté de rejoindre la Russie), en Moldavie l’enclave pro-russe de Transnistrie.
Même si Poutine ne s’est pas fait comprendre, un regard sur la carte suffit pour raisonnablement supposer que les Russes visent à engloutir Odessa et à réunir la région séparatiste moldave avec la patrie.
Une raison très simple, mais négligée par la plupart des commentateurs, déconseille d’anticiper l’adhésion à l’Union européenne de pays qui n’y sont pas totalement pacifiés : la règle du traité sur l’Union européenne qui reproduit l’art. 5 du traité de l’OTAN et stipule que « si un État membre subit une attaque armée sur son territoire, les autres États membres sont tenus de prêter assistance et assistance par tous les moyens dont ils disposent, conformément à l’article 51 de la Charte des Nations Unies ». Nations Unies « (art. 42, n. 7, TUE).
Par conséquent, il ne s’agirait pas seulement d’armures et de chars, mais aussi de bases, de mouvements d’armées et d’actions au sol. Tant que nos frontières abriteront des régimes anti-démocratiques animés de pulsions agressives et revanchardes, il faudra bien peser les choix stratégiques à faire. On pourrait faire valoir, comme cela a déjà été fait pour les États baltes ou d’autres pays ex-soviétiques, qu’avant qu’une réponse défensive ne soit déclenchée par l’ensemble de l’Union européenne, probablement avec l’OTAN, l’architecte de tout plan attaquerait soigneusement, évaluerait les conséquences. Mais l’histoire nous enseigne que les responsables individuels peuvent avoir des horizons limités et des perspectives déformées par l’autoréférentialité : ils sont donc imprévisibles.
Un autre aspect mérite l’attention : l’idée d’une Union européenne à 36 membres (car en perspective c’est ce que propose Letta), encore réformée en supprimant l’unanimité et en introduisant la règle de la majorité qualifiée comme système de prise de décision unifié, signifierait que la fondation pays et certains autres États membres méditerranéens risquaient d’être minoritaires par rapport à l’ensemble des Balkans, du groupe de Visegrád, des nouveaux entrants et de tout autre État membre susceptible d’être attiré par l’un de ces groupes.
En substance, nous sommes confrontés à un déplacement irréversible du centre de gravité de l’Union vers l’Est. Aussi, le recours à la coopération renforcée pour sortir des impasses impliquerait une augmentation du travail et des procédures, contrecarrant le besoin de plus de rapidité et de rationalisation. Est-ce ce que nous voulons? Les conséquences possibles ne peuvent être ignorées. Ainsi, chaque étape doit être mûrement réfléchie.

* Coordonnateur du Département des études et de la formation de l’Institut diplomatique international.

Article en partenariat média avec Le journal diplomatique.